Legitimitet og suverenitet som nye utfordringer for det grønne skiftet

Som statsviter har jeg lenge jobbet med problemstillinger tilknyttet det grønne skiftet. Mitt første bekjentskap med TSO Bærekraft var i 2014. Dette essayet er mitt forsøk på å si noe om hva som fra en statsvitenskapelig innfallsvinkel har forandret seg på de nesten 10 årene siden da. Jeg ser to nye store utfordringer for det grønne skiftet: legitimitet og suverenitet.

Det grønne skiftet handler primært om politikk – verken teknologi eller økonomi. Teknologi og økonomi er opplagt ikke uviktige. Nye teknologiske gjennombrudd er helt nødvendige og kostnadene forbundet med fornybare teknologier må ned. Men når det er politikk det grønne skiftet står og faller på, er poenget at uten politiske løsninger som oppfattes som legitime i brede lag av folket, er løpet allerede kjørt.

For ti år siden var problemforståelsen at politikken kom til kort i møte med petroleumsinteressene. Det spilte liten rolle om regjeringen utgikk fra sentrum-venstre eller sentrum-høyre, for arbeidstager- og arbeidsgiverorganisasjonene var skjønt enige om olje- og energipolitikken, om viktigheten av lønnsomhet, investeringer og arbeidsplasser. Systemnivået tillot i praksis kun inkrementelle politikkendringer.

Men siden da har individnivået også blitt viktig. Skiftet til fornybar energi utgjør den største strukturelle endringen i verdens energisystem på minst 100 år. Strukturelle endringer medfører imidlertid omfordeling av makt og inntekt. Jo større de strukturelle endringene, desto større blir omfordelingseffektene. Og siden vi fremdeles er i en tidlig fase av det grønne skiftet, vet vi allerede at de omfordelingseffektene vi har sett så langt er små i forhold til hva vi kan forvente fremover.

Omfordeling er vanskelig, av den enkle grunn at den i tillegg til vinnere også produserer tapere. Taperne utgjør alltid et politisk problem. Folk flest har imidlertid stor toleranse for personlige tap så lenge de vet at ofrene de gjør er til et felles beste. Vet vi at det grønne skiftet må gjennomføres, er vi åpne for endringer. Tror vi imidlertid at det vi ofrer i stedet fører til enkeltmenneskers personlige berikelse, til at enkeltsektorer tilkarrer seg store fordeler, eller til at politikere gir bort nasjonale konkurransefortrinn til utenlandske investorer, er utslaget konspirasjonsnarrativer, populisme, en giftig politisk debatt, identitetspolitikk og demonisering av politiske motstandere. Når verden blir inndelt i venn vs. fiende, mister vi muligheten til å diskutere praktiske løsninger på konkrete problemer.

Strukturelle endringer produserer legitimitetsutfordringer

Med andre ord, så lenge strukturelle endringer og omfordelingseffekter fremstår som legitime, lever et demokrati fint med dem. Idet endringene ikke betraktes som legitime, får vi en skyttergravskrig mellom uforsonlige fiender. Det er en situasjon hvor forsøk på store politikkendringer (som et grønt skifte) etterfølges av politiske motreaksjoner og tap i neste valg, og muligheten for at en ny regjering reverserer politikken forgjengeren prøvde å få gjennomført. Og legitimiteten er under press: I en VG-gallup i 2022 om hvorfor strømprisene er så høye, var de tre første svarene undersjøiske kabler, ACER, og kraftselskapene (med Putin på fjerde). Rundt det kan vi lett spinne et konspirasjonsnarrativ om at kraftselskapene har beriket seg ved å bruke en fysisk infrastruktur (kabler) og en institusjonell struktur (ACER) de har skaffet seg gjennom tung lobbying overfor svake og korrupte politikere.

Egentlig bør vi imidlertid hilse legitimitetsproblemer velkommen, fordi de impliserer at endringene på energiområdet ikke lenger utelukkende er på marginen! Samtidig er det betenkelig hvor giftig den offentlige debatten omkring vindkraft, undersjøiske kabler og krafteksport på kort tid har blitt. I 2014 diskuterte vi Norge som grønt batteri for den europeiske energiomleggingen. Norge kunne også gjøre gode penger på å selge overskuddskraft til Europa, mens nye utenlandskabler ville gjøre det enkelt å importere europeisk kraft når den var billig. Vinn-vinn! I dag er stemningen en annen. Strømprisen har økt dramatisk og der vi tidligere tok et permanent nettooverskudd av kraft for gitt, vil elektrifiseringen av økonomien snart gjøre Norge til nettoimportør. Stortingets tilslutning til ACER og innføringen av EUs 3. energimarkedspakke i 2018 ga ny kraft til EU-kampen, og to nye utenlandskabler har økt kapasiteten for eksport av fornybar kraft. Mye av økningen i strømpris skyldes opplagt Russlands invasjon av Ukraina, men Putin helte egentlig (mye) bensin på et bål som hadde brent friskt i noen år allerede.

En av grunnene til at legitimitetsutfordringene i Norge er reelle, er at skepsisen deler av det grønne skiftet blir møtt med har en gjenpart i Stortinget. Etterkrigstiden har i Vest-Europa blitt dominert av det den norske statsviteren og sosiologen Stein Rokkan kalte arbeidsmarkedsskillelinjen. Det er den som har definert det vi forstår som venstre-høyreaksen i politikken, i Norge med Ap og LO på den ene siden og H og NHO på den andre. Langs arbeidsmarkedsskillelinjen har det vært konsensus om at norsk energi- og klimapolitikk skal være kostnadseffektiv med samfunnsøkonomisk lønnsomhet som ideal. Her er eksport av fornybar kraft ikke annerledes enn salg av gass, fisk eller tømmer, mens tettere integrasjon med EU sees som gunstig for norsk næringsliv og for Norge.

Arbeidsmarkedsskillelinjen har imidlertid aldri fått dominere politikken helt. Særlig i forbindelse med EU-kamper (1972, 1994), og siden 2018, har den fått kamp om folkemeningen fra en territoriell skillelinje. Denne representeres i dag oftest av Senterpartiet, Rødt og Fremskrittspartiet og har en tung suverenitetskomponent: Norsk kraft må komme norske husholdninger og norsk industri til gode, krafteksporten til utlandet må reduseres og integrasjonen med EU begrenses. Suverenitet, særlig over norsk energipolitikk må ikke avstås.

Suverenitet: gammelt tema med ny (og nå permanent?) aktualitet

Sammenlignet med 2014 er suverenitet (også uttrykt som selvråderett) en ny trussel mot det grønne skiftet. Suverenitetstenkning rundt norsk klima- og energipolitikk har preget både debatten om ACER, undersjøiske kabler og landbasert vindkraft, men det er for havvind at suverenitetsbetraktninger for alvor kan bli et problem for det grønne skiftet, ikke bare i Norge.

I 2018 var høyre- og venstresiden enig om at norsk havvind utgjorde et Kinderegg. Det var industri-, energi- og klimapolitikk på samme tid. Havvind skulle endelig bli det nye norske industrieventyret. I 2022 annonserte Støreregjeringen en havvindstrategi med mål om å ha tildelt arealer for 30GW havvindproduksjon innen 2040. Likevel: ett år senere handler havvinddebatten i stedet primært om hvorvidt norsk havvind fører til høyere eller lavere strømpris og om norske havvindparker skal kobles opp mot det norske fastlandet, kontinentet, eller begge.

Havvindsatsning i Nordsjøen innebærer suverenitetsutfordringer for alle involverte stater. Om planene til North Seas Energy Cooperation realiseres, kan Nordsjøen innen 2050 ha 260GW installert vindkraft. Denne kapasiteten gir kun mening om den er knyttet sammen i et stort elektrisitetsnett. Ditto gir norsk kapasitet i Nordsjøen også mest mening om den er tilknyttet et europeisk nett. Når statsvitere tenker suverenitet, er kontroll over forsvar og økonomi de to mest opplagte komponentene, men kontroll over energitilførselen er ofte en god nummer tre. Tradisjonelt har stater her stått for kontrollen selv. Energisikkerhet har litt flåsete kunnet beskrives som mer olje på større oljetankere (på et verdensmarked garantert av USA).

Til sammenligning er en fornybar verden en nettverksverden hvor min energisikkerhet avhenger av din energisikkerhet, som til syvende og sist avhenger av alle andres energisikkerhet. Det utfordrer statens tradisjonelle kontroll. For både BREXIT og Trump var energisuverenitet et motiv. I Norge ser vi dragkamper innad i regjeringen om kabling, med et Arbeiderparti som tenderer mot utenlands- og hybridkabler og økt EU-integrasjon, og et Senterparti med klare preferanser for kabling kun til Norge. Det forsinker tempoet i havvindsatsningen, på grunn av tanken om at Norge ved å koble sin havvind til EU mister kontrollen over strømprisen og mer fundamentalt oppgir sin energisuverenitet. For Norge, som et lite land som står utenfor EU, men integrert på veldig mange områder og med store fornybarressurser EU trenger, er dette vanskelig. En verden hvor alle er avhengige av hverandre er en verden av gjensidig avhengighet. Men når et lite land knytter seg opp mot en mye større enhet, kan gjensidig avhengighet fort gå over i asymmetrisk avhengighet. Ved å knytte seg opp mot et EU som alltid beveger seg i retning av å ønske større overnasjonalitet, løper Norge en langsiktig risiko for å miste kontroll over politikkområder som er nært tilknyttet tanken om Norge som en suveren stat. Norsk havvind utfordrer dermed betoningen av suverenitet og nasjonal kontroll man finner hos partiene langs den territorielle skillelinjen. Norsk havvind som fremtidig industrieventyr var en tanke med bred legitimitet. Men legitimiteten har gradvis blitt erstattet av motstand – fra de partiene og delene av folket som også betviler viktigheten av landbasert vind og av fornybareksport til utlandet. Det gjør det vanskelig for det grønne skiftet i Norge å utvikle seg mer enn langsomt og inkrementelt.

På toppen kom en russisk invasjon av Ukraina. Invasjonen har gjort det tydelig at det ikke lenger er mulig å se klima- og energipolitikk som adskilt fra internasjonal politikk. For statsvitere er det en varslet utvikling, og nok en endring siden 2014. Det er imidlertid ikke sikkert at den russiske invasjonen påvirker Europa og Norge likt. Så langt tyder mye på at Russland ikke har tvunget Europa energimessig i kne, men heller bidratt til å akselerere energiomstillingen. Mange land har økt ambisjonene for havvind, mens solkraft fases inn i rekordfart. Men hva med det grønne skiftet i Norge? Krigen har også her økt tempoet for innfasing av solkraft. Samtidig er den nye realiteten at det ikke lenger er press på Norge for å fase ut petroleum. Tvert om; EU ønsker økt produksjon av norsk gass, og der Tyskland tidligere var avvisende til blått hydrogen (produsert fra gass), har energikrise i kombinasjon med norsk lobbying åpnet døren for blå hydrogenimport.

For Equinor innebærer havvind klart større strukturelle endringer enn hva hydrogen gjør. Havvind er en radikalt ny teknologi, mens hydrogen kommer nærmere å være en sømløs utvidelse av selskapets eksisterende industrielle repertoar. Selv om det er for tidlig å konkludere, har invasjonen for Equinor styrket konkurranseevnen til hydrogen relativt til offshore vind. Og dermed er det mulig at Russland svekker heller enn styrker incentivene for en norsk fornybaromlegging, i motsetning til for Europa.

Løsninger?

Finnes det løsninger på legitimitets- og suverenitetsproblemene? Også her synes jeg Norge har endret seg. I 2014 (og lenge før) var klima- og energipolitikken innrammet av begreper som kostnadseffektivitet og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det finnes definitivt verre kompass å styre etter, men jo større strukturell endring, desto mindre relevante blir disse begrepene. Siden 2022 har vi sett voldsomme økninger i strømprisen og stor variabilitet. I sum har Norge tjent stort på dette. Men fortjenesten skjuler massive overføringer fra konsumenter til produsenter. Produsentoverskuddet har økt enormt, mens konsumentene har tapt mye. Omfordelingseffektene har rammet husholdninger og industri. Det har redusert legitimiteten av det grønne skiftet. I 2014 ville mange ha vært enige i at en klima- og energipolitikk som kostnadseffektivt utnytter naturressursene for maksimering av samfunnsøkonomisk overskudd var en legitim og økonomifaglig korrekt politikk. De senere årene har det imidlertid blitt stadig mer åpenbart at økonomifaglig korrekte løsninger ikke nødvendigvis er politikkfaglig riktige. «Politikkfaglig» er min term og intet innarbeidet begrep. Men et begrep jeg tror vi har savnet! Det finnes en klar økonomisk logikk, ofte formalisert i analytiske modeller. Det gir økonomenes anbefalinger stor normativ tyngde. Det er imidlertid åpenbart at det også finnes politiske rasjonaler. Disse er vanskeligere å formalisere, men er høyst reelle, og handler blant annet om mulighetene for å bygge vinnende politiske koalisjoner, og om å ta beslutninger som drar folket med seg heller enn å polarisere.

Gjenvalg er første bud for alle regjeringer. En økonomifaglig riktig løsning som delegitimerer en regjerings politiske beslutninger og bidrar til at den taper neste valg, er sannsynligvis politikkfaglig feil: man mister muligheten til å videreføre politikken, og kan i verste fall få den reversert. En av utfordringene for det grønne skiftet, ikke bare i Norge, er å unngå at klima- og energipolitikken skaper så kraftige motreaksjoner at neste regjering domineres av klimaskeptikere. Om det virker søkt, er USA eksempelet på at denne virkeligheten er ubehagelig nær. Republikanere og demokrater gjør i praksis hva de kan for å torpedere hverandres politikk. Demokratisk klima- og energipolitikk har ingen legitimitet hos republikanerne og vice versa. President Trumps klima- og energipolitikk handlet i stor grad om å snu om på hva president Obama hadde gjennomført. Tilsvarende handler mye av president Bidens politikk om å gjøre Trumps politikk ugjort.

Når jeg har håp, er det fordi jeg siden 2014 mener å se en dreining i retning av at det økonomifaglige ikke er like enerådende. Det er mer opplagt i dag enn for bare få år siden at omfordelingseffektene av det grønne skiftet er viktige. Jeg ser også en tendens til en gryende politikerforståelse av at den eneste måten det grønne skiftet kan bevare folkelig oppslutning på, er at så mange som mulig føler at de har en «stake in the system» og i de endringene som gjennomføres.

Suverenitetsproblemene er sammenkoblet med legitimitet. Norge gir opp noe suverenitet fordi en fornybar verden krever større fysisk og institusjonell integrering. Spørsmålet er om suverenitetsavståelsen trenger å føre til konspirasjonsnarrativer. Her er det uenighet mellom partiene langs arbeidsmarkedsskillelinjen og langs den territorielle skillelinjen. Det politikkfaglig riktige handler om å finne løsninger som reduserer effektene av suverenitetsavståelse. Hvordan viser vi at det grønne skiftet ikke bare handler om avstått energisuverenitet, men også om at et lite land som Norge har mye å tjene på internasjonalt regulerte kraftmarkeder? Hvordan bevarer vi (relativt) lave strømpriser til tross for økt krafteksport? Hvilke løsninger som både produsenter og konsumenter tjener på finner vi for kabling av norsk havvind? Igjen må vi antagelig legge mindre vekt de på løsningene som gir høyest samfunnsøkonomisk overskudd til fordel for løsninger som ikke er samfunnsøkonomisk perfekte, men politisk mindre konfliktdrivende.

Suverenitetsavståelse er politisk ukomplisert om den oppfattes som legitim. Det gjør den så lenge det store flertallet av velgere føler at de ikke blir overkjørt, og at suverenitetsavståelsen tjener et høyere formål. Her er det ikke like klart for meg at vi nærmer oss en løsning. Tvert imot, konfliktpotensialet ser økende ut. Innad i Støreregjeringen har for eksempel Senterpartiet allerede kunngjort at det er uaktuelt å støtte EUs 4. energimarkedspakke – av suverenitetshensyn. Her kommer regjeringen til å være fundamentalt uenig med seg selv, noe som gir store sjanser for en betent debatt om suverenitet og selvråderett vs. EU-tilnærming. Det vil dytte Norge i retning av at det grønne skiftet må gjennomføres nasjonalt heller enn i samarbeid med Europa, med store sjanser for langsommere fremdrift. Det hele vender tilbake til et spørsmål om legitimitet. Kan legitimiteten styrkes, blir det enklere å utforme god politikk. Og klarer man å utforme god politikk, reduseres sjansene for at suverenitetsbetraktninger skal bli en hemsko for det grønne skiftet.