By- og regionplanlegging står ved et veiskille: Vi må sette naturen først i planene våre

Arealendringer er den viktigste årsaken til naturkrisen vi nå står oppe i. Mennesket endrer naturen for å dekke sine behov. Planleggere i landets fylker og kommuner leter etter verktøy for å snu trenden og omsette rapporter til handling.

Denne artikkelen utgjør kapittel 3 i boken «Natur og teknologi». Artikkelen uttrykker forfatterens mening.

Vern av Lågendeltaet ble endret så sent som 2023 for å slippe til bygging av enda en motorveibro i dette sårbare våtmarksområdet (foto Bernt Martin Tordhol).

Helt fra de aller første byene i historien og opp til dagens kommuneplaner har vi laget spor i landskapet for å dekke egne behov. Spor som uttrykker samtidens verdisyn, kunnskap, ideer og vilje til hvordan vi vil ha det rundt oss.Mies van der Rohe-sitatet «Architecture is the will of an epoch translated into space» er like gyldig for by- og regionplanlegging og naturforvaltning som det er for arkitektur.

I den lille boken «A Short History of Progress» beskriver Ronald Wright hvordan ulike kulturer opp gjennom tidene har gått til grunne ved å utarme det naturlige livsgrunnlaget rundt seg. «Is the human personality always the same as that of the person who felled the last tree?” Planleggerne på den av­skogede Påskeøya manglet åpenbart kunnskap om hvordan økosystemer fungerer, og de manglet metoder som konsekvensutredninger. Viljen til å ta de upopulære, men nødvendige politiske beslut­ningene var vel heller ikke til stede. Men vi har blitt smartere?

FNs naturpanel slår fast at dette ikke nødvendigvis er tilfelle. I tillegg til klimakrisen med overopp­heting av atmosfæren står vi overfor voldsomme tap av naturområder og utrydding av arter.

Men i Norge planlegger vi vel bedre?

NRK-serien «Oppsynsmannen» og NRK-dokumentaren «Norge i rødt hvitt og grått» satte en støkk i oss alle og endret nok manges syn på hvor mye «ren natur» som faktisk finnes i det vakre landet vårt. Serien viser at vi taper naturareal tilsvarende to fotballbaner hver dag og at det er gjort over 44.000 inngrep i naturen i løpet av de siste fem årene. Det mest rystende er at naturtapet er planlagt, vedtatt og gjennomført i henhold til norsk Plan og bygningslov. Det er også et tankekors at informasjonen om naturtapet ikke har vært synlig før NRK viste det frem, heller ikke for politikerne som vedtok planene.

Moderne by- og regionplanlegging følger Plan og bygningsloven for å håndtere behov, interess­emotsetninger og dilemmaer med mål om å kna dette sammen til en helhetlig plan for hvordan våre fysiske omgivelser skal utvikles. Dette innebærer ofte komplekse og tidkrevende prosesser. Men hvordan står det til med vår epokes verdisyn, kunnskap, ideer, metoder, vilje og praksis? Og hvilke behov har vi egentlig?

Så lenge menneskeheten har eksistert har vi betraktet naturen som en uendelig kilde til ressurser. Når det blir tomt, flytter vi bare på oss. Da miljøbevegelsen på 1970-tallet fikk frigitt et av de første NASA-bildene av jordkloden sett fra rommet meldte spørsmålet seg: Har vi bare denne ene kloden? Filosofen Arne Næss lanserte dypøkologien med kritikk av et menneskesentrert verdisyn som rettferdiggjør at vi dekker våre behov på bekostning av naturen. Vi må erkjenne at vi er en del av naturen - alt liv er likeverdig.

Begrepet Antroposcen blir brukt om vår epoke der mennesket setter irreversible geologiske spor. I lys av det mer spissede begrepet Kapitaloscen lanserer geografen Jason Moore begrepet «Cheap Nature»[1]. Ved å adskille oss fra naturen får den ingen verdi i seg selv og kan tas, eies og utnyttes av den som har evnen til å tjene penger på naturen som vare.

Når naturverdier veies opp mot økonomiske verdier som fremtidige arbeidsplasser, energiproduksjon, næringsutvikling, ja til og med fremtidig forventet profitt, trekker naturen alt for ofte det korteste strået.

Alt peker på at verdisynet vårt er modent for en grundig revisjon.

Men for å endre verdisyn må vi ha kunnskap.

Kunnskap om naturverdier og naturregnskap

FN’s naturpanel, som ble etablert i 2012 på samme lest som klimapanelet, gir i sin hovedrapport fra 2019 [2] et kunnskapsunderlag for internasjonal klimapolitikk. Rapporten viser at naturlige økosystemer er halvert de siste femti årene på grunn av landbruk, skogbruk og gruvedrift på land og overfiske i havet. 75 prosent av alle landområder er betydelig omdannet til åkre, betong- og asfaltoverflater og demninger. Hele 83 prosent våtmark har forsvunnet siden 1700. Naturpanelet slår fast at den viktigste årsaken er endret arealbruk. Det er behov for en gjennomgripende samfunnsendring som er mulig å få til med politisk vilje, men vi må forvente motgang fra de som ser seg tjent med status quo.

I Norge har miljødirektoratet fulgt opp naturpanelets rapport med å kartlegge hva vi vet om naturtilstanden i Norge, med mål om å etablere et nasjonalt naturregnskap[3]. Kartleggingen er lite finmasket, men vurderer arealmengder og gjennomsnittlige tilstander for de mest oversiktlige naturtypene. Vi er dessverre svake på mer presis kartlegging av utbredelse og økologi på tross av at Norge har en uvanlig høy naturvariasjon i 26 vegetasjonsgeografiske regioner. Til sammenligning har Danmark to og Finland ti regioner. Det er med andre ord et stort behov for en mer detaljert lokal kartlegging av natur som beslutningsgrunnlag i planprosesser.

Kunnskapen må kobles sammen og gjøres lesbar

Alle kommuneplaner setter av arealreserver, områder som planlegges som fremtidige utbyggings­områder. Dette gir nødvendig forutsigbarhet for fremtidig utvikling og vekst. På landsbasis er det i kommuneplanene satt av arealreserver tilsvarende 38% av dagens bebygde areal. Trondheim kommune har for eksempel en vedtatt arealreserve for en vekst på 45.000 boliger frem til 2050 uten å ta dyrket mark.

Men hvor ligger disse arealreservene?

NINA publiserte et kartleggingsverktøy i 2023[4] som for første gang gir en samlet oversikt over norske kommuners planlagte utbyggingsareal i sammenheng med kartlagte naturverdier.Det viser seg at mange kommuneplaner baserer seg på utdatert underlag og er vedtatt i en tid da det var lite søkelys på klimatiltak, miljøvirkninger og naturfarer.

Et uhyggelig bilde tegner seg der store deler av arealene som kommunene har planlagt som areal­reserver for fremtidig utbygging ligger i skog, i leveområder for villrein, i viktige fugleområder, på myr, på jordbruksareal og i ras- og flomutsatte områder. Det er et tankekors at fremtidige hyttefelt utgjør størsteparten av arealreservene på nasjonal basis, mer enn dobbelt så mye som er avsatt til boligformål.

Det kan vel ikke være slik at disse planene uttrykker vår samtids behov og vilje? Mangelen på sammenhenger kan sammenlignes med «fog of war» der man ikke ser det store bildet og må orientere seg ut fra utdatert og snever informasjon.

Mange kommuner og statlige etater gjennomfører nå «planvasking» for å oppdatere og revidere eldre arealplaner opp mot naturverdier.

Men hvilke krav skal vi sette til naturivaretakelse i de reviderte planene?

Lover og rammeverk for by- og regionplanleggere

Norge har vært relativt tidlig ute med lover om biomangfold og konkrete vernetiltak med landskaps­vern og naturparker, og kommunene har fulgt plan- og bygningslovens bestemmelser for vern av strandsone og LNFR-områder (landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift).Enkelte kommuner har også vedtatt markagrenser og grønn strek for å sikre natur og dyrket mark mot nedbygging. Med det dokumenterte naturtapet ser vi at dette allikevel ikke holder.I løpet av de siste årene ser det ut til at noe er i ferd med å skje. Det har blitt utviklet rammeverk, metoder og forbildeprosjekter som virker lovende.

Norge har, i likhet med 192 andre nasjoner, forpliktet seg til å følge FN’s naturavtale[5] - Det globale Kunming-Montreal-rammeverket for naturmangfold fra 2022. Rammeverket setter langsiktige mål som skal oppnås innen 2050 innen økosystemer, artsmangfold, finansiering, kunnskapsutvikling, forvaltning, mm for å sikre vår evne til å overleve.

Rammeverket setter også 23 konkrete mål som skal nås av alle land innen 2030. De tre første er særlig relevante for by- og regionplanlegging på land, i innsjøer langs kyst og i havet:

1. Naturtapet i alle land skal være tilnærmet null i 2030.
2. Landene skal i 2030 ha vernet minst 30% ren natur av sitt areal.
3. Landene skal i 2030 ha igangsatt restaurering av minst 30% av arealer som har forringede økosystemer.

Naturavtalens punkt 12 er også viktig for byplanleggere ettersom landene skal øke arealet, kvaliteten og sammenhengen mellom grønne og blå områder i urbane og tettbygde strøk på en bærekraftig måte, ved å integrere bevaring og bærekraftig bruk av naturmangfold.

På nasjonalt nivå er naturavtalen fulgt opp av Norsk handlingsplan for naturmangfold[6]. Handlings­planen ber om bedre planverktøy for kommunene, blant annet areal- og naturregnskap og mål­settinger om arealnøytralitet; all natur som planlegges endret skal erstattes av tilbakeført natur. Det er også en viss tendens til økning i vern av nye områder, blant annet skog, men ansvarsfordeling, juridiske rammeverk og finansiering er fremdeles svakt utviklet.

Et rammeverk som imidlertid har stor og rask effekt på konkrete prosjekter med enkeltbygg eller byområder er de frivillige ambisjonsrammene definert av FutureBuilt[7] som knytter til seg flere og flere partnerkommuner. Å realisere et FutureBuilt prosjekt gir økt kunnskap, omdømme og markedsverdi for utbyggere samtidig som klima og natur ivaretas. FutureBuilt-prosjektene krever bærekraft­sertifisering i BREEAM-N systemet som igjen er knyttet opp mot EUs taksonomi for finans som skal knytte investeringsøkonomi opp mot naturverdi. Byggeindustrien har altså mange ambisiøse aktører som ønsker å ligge i front for bærekraft.

Utvikling av nye metoder, mål og verktøy

Under påvirkning av FNs naturavtale videreutvikles flere nye metoder, mål og verktøy for å ivareta naturverdier.

Naturregnskap på nasjonalt nivå skal ferdigstilles av Miljødirektoratet i 2026 med kart over økosystemene, arealregnskap, tilstandsregnskap og naturgoder – fysiske størrelser og pengeverdi. På sikt skal dette detaljeres ned til kommunenivå. Noen få kommuner har begynt å bygge opp en slik metodikk og FutureBuilt har utviklet en kalkulator for naturregnskap i prosjekter. Dette vil bli et viktig verktøy for å kvalifisere natur opp mot utbyggingsinteresser, men det tar tid.

Arealregnskap og arealnøytralitet: I løpet av de siste tre årene har antall kommuner som har utviklet arealregnskap og forpliktet seg til arealnøytralitet økt fra tre til 80. «Vi øker ikke andelen areal til bebyggelse og anlegg på bekostning av areal avsatt til blå/grønnstruktur og LNFR. Eksisterende byggeområder skal fortettes og transformeres,» heter det for eksempel i den nye Kommuneplanens Arealdel (KPA) for Trondheim. Dette er lovende for å sikre at naturtapet stoppes, men vi mangler fremdeles mange av landets 357 kommuner.

Planvask: Mange kommuner som forplikter seg til arealnøytralitet tilbakefører vedtatte utbyggingsområder til for eksempel landbruksformål. Disse prosessene er komplekse og tidkrevende og kan i enkelte tilfeller resultere i at grunneiere saksøker kommunen på grunnlag av tapt fremtidig fortjeneste, slik som Overvik-saken i Trondheim. Da er det avgjørende viktig at kommunen står ved sin rett og plikt til å endre planer ved endrede forutsetninger, som for eksempel klima- og naturkrise.

30% vern innen 2030: Per i dag er 17,7 prosent av Norges fastlandsareal vernet. Dette arealet er dominert av høyfjellsområder, og flere viktige naturtyper er enda ikke tilstrekkelig fanget opp. Fortsatt er lite skog-, hav- og kystområder vernet.Vi blir tallmessig reddet av gongongen ved at 65% av Svalbards areal er vernet og ansvarlige myndigheter kan kanskje puste lettet ut. Men ambisjonen må være å verne 30% av fastlandsarealet også.

30% restaurering og tilbakeføring av natur: staten har ansvar for de få nasjonale restaurerings­prosjektene som er gjennomført[8]. Det er langt svakere metodikk og finansiering for restaurering i privat regi, noe som svekker kommuneplanleggernes handlekraft for naturrestaurering. Det er ofte skog og myr som taper mest.

FutureBuilt sitt ferske kriteriesett for naturmangfold og åpen overvannshåndtering setter som krav at det skal etableres 30% natur innenfor byggeområdet i alle forbildeprosjekter. Naturen skal blant annet være stedsegen og man skal åpne lukkede vassdrag. En del prosjekter tar nå dette inn i sin planlegging som for eksempel Lilleakerprosjektet i Oslo-området.

Så det er positive tendenser i mange kommuner, men hva med de virkelig store prosjektene som tar verdifull natur?

Veinett og nasjonal infrastruktur trumfer miljøet

I politikk og lovverk er det fremdeles allment akseptert at behov for nasjonal infrastruktur som vei og kraftproduksjon trumfer alle andre hensyn, også naturmangfold.

Når vi vet at veiarealet utgjør halvparten av alt bebygget landareal, tilnærmet det samlede arealet i hele Vestfold fylke på omtrent 2000 kvadratkilometer, må vi ta en titt på den store planen for veier i Norge: Nasjonal Transportplan[9], en av de tyngste og mest urokkelige naturkonsumentene av dem alle.

I siste revisjon av planen er det gjort noen grep som skal reflektere både den nye globale økonomiske situasjonen, men også klima- og naturkrisen, med referanse til Naturavtalen. Planen legger opp til mer vedlikehold, gjenbruk og utbedring av eksisterende anlegg enn tidligere. Samtidig skal vi «bygge nytt der vi må». Så de kritiske spørsmålene blir: hvilke behov utløser «må bygge», hvor mye må man bygge og hvordan veies behovene mot naturverdier?

I transportplanens kapittel 3 legger man til grunn en generell vekst i transportbehovet på mellom 40 og 50 prosent. Med en befolkningsvekst fra 5,4 millioner til 6,1 millioner i samme tidsintervall er det kanskje ikke overraskende, selv om man kan undre seg over at forbruk og reisevaner stadig forventes å øke og at det ikke beregnes inn en satsing på mer sirkularitet og lokale kretsløp for sjølberging i perioden.

Det som virkelig bekymrer, er at fordelingen mellom ulike transportmedier forutsettes nærmest uend­ret frem til 2060. Ingen reduksjon i bruk av privatbil på tross av alle milliardene bevilget til by­utviklingsavtaler i de store byene for nullvekst i privatbilbruken! Ingen økning av andel som reiser med tog! Til og med en nedgang i andel som reiser kortreist med buss! Betyr dette at Nasjonal Transport­plan er uavhengig av politikken som skal til for de gjennomgripende endringene som naturavtalen forplikter oss til?

De reduserte veistandardene fra firefelts motorvei til to-tre felts riksvei og planer for naturregnskap hjelper jo litt, men mange av de planlagte naturødeleggelsene er ikke tatt ut av planen. Lågendeltaet ved Lillehammer for eksempel, har hatt vern som naturreservat siden 1990, inntil deler av deltaet ble av-vernet så nylig som i 2023 for å bygge motorvei forbi Lillehammer etter press fra lokalpolitikere og utbyggere. Dagens E-6 beholdes slik at det nå kan bli to hovedveier gjennom deltaet, selv om det i NTP står at det så langt som mulig skal unngås å planlegge samferdselsprosjekter gjennom områder med klima- og miljøverdier av nasjonal eller vesentlig regional interesse. E-39 planlegges også sluttført med enorme naturtap.

Figur 1. Lyngdalkrysset ved nye E39 viser hvor mye natur som konsumeres av de store veianleggene, samtidig som de gamle veiene beholdes (foto: Tor Olav Rydlende).

Hvorfor kan man ikke utbedre eksisterende hovedveinett fremfor å legge nye veianlegg parallelt? Hvorfor restaureres ikke natur der de utdaterte veiene ligger?

En uhyggelig utviklingsspiral folder seg ut uten nevneverdige hindringer langs de nye veiene. Det planeres ut enorme næringsarealer, midt ute i naturen. Skog og fjell sprenges bort i et konkurranse­kappløp mellom kommunene for å tiltrekke seg fremtidige næringsaktører, selv om store deler av disse «næringsparkene» står tomme i lang tid. Og i tillegg øker jo de nye veiprosjektene tilgjengelighet og salgbarhet for den største natur-røveren av dem alle: hyttefeltene. Snakk om «Cheap Nature»!

Men hva med områdene der det allerede er bygget? Byene våre?

Hyggeligere byer og tettsteder

Fortetting har vært et mål siden vi oppdaget at transportsektoren stod for en tredjedel av alle utslipp og at transportarbeidet skulle reduseres ved å reversere etterkrigstidens bilbaserte byspredning. Vi kunne også få hyggeligere og mer urbane byer og tettsteder. Fortettingen har vært profittgunstig og har ofte gått på bekostning av gode byrom, bokvalitet og naturverdier. Det har vært lettere å få dispensasjon til å bygge på et flatt jorde enn å adressere de komplekse utfordringene med å transformere et allerede bebygget område med mange ulike eierinteresser, eksisterende industri­bygninger og muligens forurenset grunn. Fortetting i private bakhager har også konsumert mye natur og skapt konflikter med dårlig tilpassede boligblokker i grønne helhetlige bomiljø med mindre boligtyper.

Både klimaendringene og naturtapet er i ferd med å lage nye spilleregler for hvordan vi planlegger utvikling av byene våre. Hva om vi snur på det og setter naturen først, og følger opp naturavtalen?

Figur 2. Hovinbekken i Oslo hadde ligget skjult under bakken i over 50 år (bildet til venstre, foto fra 2009 av landskapsarkitektene Bjørbekk & Lindheim). Bekkeløpet er nå åpnet og området er blitt et samlende og identitetsgivende rekreasjonsområde, rikt på natur med fisk, fugler og planter (bildet til høyre, foto fra 2019 av Nils Petter Dale).

Store deler av byene våre har enorme områder med grått «mellomland», dominert av kjøpesentre, engroslagre, parkering og fragmenter av natur. Dette er de beste og viktigste arealreservene til byene og er nå i ferd med å fortettes og transformeres til byområder. Hvis vi følger kriteriesettet til FutureBuilt skal 30% av disse områdene omdannes til natur: asfalt skal erstattes av åpne flater som kan ta opp i seg styrtregn, bekker og elveleier skal åpnes, vegetasjon og jordsmonn skal være stedsegent.

Forskning innen «biophilia» viser at kontakt med natur er helt avgjørende for vår trivsel og overlevelse, så i tillegg til mange økosystemtjenester som temperaturregulering, støv- og støydemping, for­drøyning av overvann, mer fotosyntese og mulig lokal matproduksjon, vil naturen gi mer skjønnhet og trivsel.

Betyr det at vi skal lage parker overalt? Gilles Clement viste i sitt “Manifesto of the third Landscape” at glemte rester av natur med rufsete kratt og buskas langs tomtegrenser, veikanter og bekkeløp har potensial til et langt større artsmangfold enn friserte plener. Så vi må endre estetikk og slippe naturen fri også i byene.

Allikevel representerer områdene der vi bor og arbeider kun en prosent av fastlandsarealet vårt. Mer natur i byene gjør oss nok mer naturbevisste, men det må et større skift til for å ivareta naturen der over 2000 arter i Norge er utrydningstruet.

Så hva gjør vi?

Vi har mye kunnskap om klima- og naturkrisene og det begynner å komme på plass rammeverk og nye arbeidsmetoder for å ivareta naturverdier.Allikevel er det for stort gap mellom de gode intensjonene og det som faktisk skjer på bakken, i naturen. Verdisynet vårt er fremdeles for svakt til å trenge gjennom en rekke dilemmaer.

Kanskje det viktigste dilemmaet handler om «billig natur». Vi fortsetter å behandle naturen som utnyttbar og uendelig, selv om vi vet bedre. Mange kommuner sier stopp og setter rammer for arealnøytralitet og kjører planvask av utdaterte planer. Allikevel vinner kortsiktige særinteresser over naturinteresser i den grad at de aller fleste dispensasjonssøknadene på bekostning av naturverdier fremdeles vinner frem. En konkret verdisetting av naturen basert naturregnskap og økonomiske erstatningsmekanismer vil kunne demme opp for de verste tilfellene.

Et annet dilemma handler om manglende sammenheng mellom kunnskap, intensjon, plan og handling. Vi forplikter oss til overordnede rammeverk som for eksempel FNs naturavtale og har gode politiske intensjoner, men følger dårlig opp i konkret politikk og budsjettering.Det tydeligste eksempelet er Nasjonal Transportplan som legger rammene for hvordan halvparten av alt bebygd areal skal utvikles. Bortsett fra noen justeringer av veistandarder og dreining til mer vedlikehold baserer planen seg på et lite bærekraftig fremtidsbilde med mer transport, privatbilisme og naturødeleggelse som konsekvens. En grundig planvask av de store nasjonale planene vil være nødvendig.

Et tredje dilemma er kanskje det vanskeligste: vår tilvante velstand. De store veiutbyggingene, vindmølleparkene, hyttefeltene og næringsflatene baserer seg på at komfort-nivået vårt blir stadig mer krevende og baserer seg på konsum og vekst. Som FNs naturpanel skriver i sin anbefaling til politikerne må det en gjennomgripende samfunnsendring til for å reversere utviklingen, men vi må forvente motstand fra de som ser seg tjent med status quo.

Vi må sette vår lit til modige og kloke planleggere og politikere som tør å ta de upopulære kampene om arealendringene på vegne av naturen.Så slipper vi å stå der på Påskeøya foran det siste treet med øksen i hånda.

[1]Jason W. Moore (2017): Capitalocene, Part I: on the nature and origins of our ecological crisis, The Journal of Peasant Studies.

[2] IPBES (2019): Global Assessment Report on Biodiversity and Ecosystem Services, https://www.ipbes.net/global-assessment

[3] Miljødirektoratet (2023): Naturregnskap basert på eksisterende data, www.miljodirektoratet.no

[4] NINA-rapport 2310: Planlagt utbyggingsareal i Norge. Basert på data og metodikk fra SSB, NINA og Agder fylkeskommune.

[5] Naturavtalen: Det globale Kunming-Montreal-rammeverket for naturmangfold fra 2022. Se regjeringens nettsider.

[6] Meld. St. 35 (2023-2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur, Norsk handlingsplan for naturmangfold, se også Regjeringens nettsider for Naturavtalen og EU’s taksonomi.

[7] FutureBuilt er et Norsk innovasjonsprogram med mål om å overoppfylle Paris-avtalen og FNs bærekraftmål i byggenæringen med langt mer ambisiøse miljøkrav enn dagens lover og forskrifter.Per i dag er ti kommuner og syv etater/organisasjoner partnere.

[8] Naturrestaureringen av det militære skytefeltet på Hjerkinn og området Sveagruva og Locknefjell på Svalbard er gode, men sjeldne eksempler.

[9] Nasjonal Transportplan (NTP) 2025-2036