Tallet på fritidsboliger nærmer seg en halv million: Hyttebygging på fellesskapets bekostning

Etter som presset på naturen øker blir arealene stadig mer ettertraktet, både for utbyggerne og for dem som ønsker uberørt natur. Det er flere svakheter i dagens virkemiddelbruk. Særlig bidrar lokal forvaltning av nasjonale verdier til mer naturnedbygging enn optimalt for samfunnet.

Denne artikkelen utgjør kapittel 5 i boken «Natur og teknologi». Artikkelen uttrykker forfatternes mening.

Fritidsbygg ved Røldal skisenter, Ullensvang kommune (foto: iStock, gdinMika).

Hyttelivet har en sentral plass i norsk kultur og kulturarv. Hyttefolket er stolte av tradisjonene og knytter egen og familiens identitet til fritidsboligen de eier eller bruker. Fritidsboligene trekker folk ut i naturen, og bidrar til å få folk i aktivitet.

Den norske fritidsboligen har endret seg mye de siste årene. Antallet fritidsboliger har vært i sterk vekst, og fritidsboligene blir både større og bygges tettere. Det er i dag om lag 483 000 fritidsboliger i Norge, og antallet har økt med om lag 5000 i året siden 2014.[2] Det var rekordstor etterspørsel etter nye fritidsboliger under koronaperioden. 2022 ble et topp-år for ferdigstilling av nye fritidsboliger, mens veksten (og etterspørselen) har vært langt lavere i 2023 og 2024 blant annet på grunn av høyere renter og byggekostnader.

Veksten de siste årene har først og fremst kommet innenfor fritidsbyggområder (fra 5 til over 50 fritidsbygg)[3], se Figur1. Siden 2014 har antallet fritidsboliger i områder med 50 eller flere fritidsbygg økt med 40 prosent mens områder med 25-49 fritidsbygg har økt med 16 prosent. Fra og med 2021 har det vært flere fritidsboliger innenfor enn utenfor fritidsbyggområder. Hyttelivet har gått fra tradi­sjonelle hytter til felt av fritidsbygg, se illustrasjon i figur 2.

Figur 1. Antall fritidsboliger innenfor og utenfor fritidsbyggområder, 2014-2024 (kilde: SSB kildetabell 10328).

Figur 2. Fra tradisjonell hytte til nye fritidsbygg. (Foto t.v.: iStock. Foto t.h.: Øyvind N. Handberg.)

Flere hytter enn boliger

Fritidsboliger bygges i hovedsak utenfor tettbygde strøk, ofte i områder som preges av lav befolknings­vekst og fraflytting. Blant de minst sentrale kommunene i landet (sentralitetsklasse 6)[4] er det siden 2000 bygget om lag to fritidsboliger per bolig, se figur 3. For enkelte kommuner er forholdstallet langt høyere. I Ringebu i Innlandet er det eksempelvis bygget 12 fritidsboliger per bolig i perioden 2000-2024. Endret sammensetning av innbyggere og deltidsinnbyggere påvirker lokalsamfunnene, både med tanke på attraktivitet for (både nåværende og eventuelt nye) innbyggere, økonomisk aktivitet og transport.[5]

Figur 3. Antall fullførte fritidsboliger og boliger siden 2000 i kommuner med sentralitet 6 (kilde: SSB kildetabell 06952 og 05940).

Figur 4. Antallet fritidsbygg per 100 innbygger, fordelt på norske kommuner (kilde: SSB kildetabell 05467 og 11342).

Figur 4 viser antallet fritidsbygg per 100 innbyggere for hver kommune. Kartet viser at særlig fjell­kommuner har mange fritidsbygg per innbygger. Bykle, Åseral, Sirdal (alle i Agder), Flå (Buskerud), Etnedal (Innlandet) og Tydal (Trøndelag) har alle over to fritidsbygg per innbygger. Over 50 andre kommuner har minst et halvt fritidsbygg per innbygger. Målt per km2 landareal per kommune, er det typisk kystkommuner som har høyest fritidsbyggintensitet. Hvaler, Fredrikstad (Østfold), Frogn, Nesodden (Akershus) og Færder (Vestfold) har om lag 16-48 fritidsbygg per km2.

I en gjennomgang av tomtereserven for fritidsbygg fant Norsk institutt for naturforskning (NINA) at hovedtyngden av denne ligger i ås-, fjell- og i dallandskap i innlandsstrøk og i fjellskogen nær skog­grensen (figur 5).

Figur 5. Fordeling av tomtereserven på hovedtyper landskap[6].

Fritidsboligene krever samlet betydelige arealer. Per 2024 har norske kommuner avsatt minst 1700 km2 til fritids­bebyggelse.[7] SSB anslår at arealreservene (arealer avsatt til fritidsbygg, men foreløpig ikke utbygd) er nesten 1300 km2, nesten fire ganger mer enn arealreserven til boligbebyggelse.7 Over 80 prosent av arealreservene er mer enn 5 km fra nærmeste tettsted og om lag 2/3 av arealreserven er i dag skog, 1/6 er åpen fastmark, 1/8 er åpen myr og resterende er jordbruksareal og annet.7 Med dagens arealpolitikk er det et betydelig tilbud av arealer til nye fritidsboliger.

Den arealmessige virkningen av en ny fritidsbolig er langt større enn selve bygget. En studie fra NINA av en hyttegrend i Bykle kommune fant for eksempel at det direkte inngrepet knyttet til byggingen var 13 ganger større i areal enn selve arealet for fritidsboligen.[8] Medregnet arealet for dreneringen av arealet var tallet 15 ganger. Med andre ord ga en fritidsbolig på 100 m2 et naturinngrep på 1,5 dekar i denne hyttegrenden.

Samfunnskonsekvenser av fritidsboliger

Fritidsboligbygging og bruken av dem har en rekke virkninger, se oppsummering i figur 6.

Venstre side i figuren viser virkningene som realiseres i markeder, og altså synes i noens regnskap. Utbyggingsfasen vil generere økonomisk aktivitet ved regulering og salg av tomten, klargjøring av tomten, tilrettelegging for infrastruktur og selve byggingen. Etterpå vil flere fritidsboliger øke antallet fritidsbeboere som skaper økonomisk aktivitet, både direkte knyttet til rehabilitering, ombygg og tilbygg (ROT-markedet), og til handel av forbruksvarer og tjenester, som matvarer, sportsutstyr, heiskort og restaurantbesøk. Disse aktivitetene skaper tydelig observerbare markedsverdier lokalt.

Fritidsboligutbygging vil generelt ha negative virkninger på naturmangfold og naturgoder (økosystemtjenester). Det typiske med denne typen verdier er at de ikke omsettes i markeder – de synes ikke i noens regnskaper, budsjetter eller lommebøker og tas dermed typisk ikke hensyn til i til­strekkelig grad i beslutningene til enkeltpersoner, bedrifter (for eksempel utbyggere) og offentlige myndigheter.

Ikke-markedsverdiene illustreres til høyre i figuren, først gjennom arealbruksendringene: fritidsbolig­utbygging vil endre landskapet og utsikt fra eksisterende boliger og fritidsboliger, og andre områder hvor folk ferdes og oppholder seg; habitater til arter og naturtyper som folk verdsetter vil påvirkes; det vil redusere områdene for friluftslivsaktiviteter og gi utslipp av karbon lagret i jord og vegetasjon. Etter byggingen vil flere fritidsboliger gi flere fritidsbeboere som ferdes i området, og som kan øke trengselen i skiløyper, stier og ellers, og som kan påvirke opplevelsen til andre. Trafikk fra deltids­innbyggerne vil kunne gi klimagassutslipp, støy, kø og andre negative virkninger. Elektrifisering av bilparken vil redusere klimagassutslippene fra trafikken, mens støy, partikkelutslipp fra friksjon og kø vil være om lag like stort som for fossile kjøretøy.

Figur 6. Konseptuell oversikt over mulige virkninger av fritidsboligutbygging[9]

Oversikten inkluderer ikke virkninger fra produksjon av innsatsfaktorer for bygging og bruk av fritidsboligene. Eksempelvis beregner SSB at norske fritidsboliger hadde et strømforbruk på 2,5 TWh i 2024. Det er om lag samme strømforbruk som primærnæringene til sammen, og langt mer enn både norsk bygge- og anleggsvirksomhet og overnattings- og serveringsvirksomhet. En del av dette strømforbruket kommer i tillegg til forbruket i egen husstand. Økt strømforbruk kan bidra til natur- og miljøpåvirkning gjennom økt strømproduksjon og behov for bygging av overføringskapasitet (kraftlinjer). Tilsvarende hører eksterne kostnader fra mer avfall og avfallshåndtering, produksjon av betong, stål og andre innsatsfaktorer til bygget, m.m. også hjemme til høyre i figur 6.

I samfunnsøkonomiske analyser vurderes forhold som påvirker hvordan folk har det – folks velferd. Muligheter til å ferdes i naturen gir økt velferd på samme måte som forbruk av varer og tjenester. Verdien avhenger av hvordan hver enkelt person opplever virkningene. I tillegg til bruksverdier, er det også ikke-bruksverdier knyttet til natur- og kulturarv. Mange kan være opptatt av å ta vare på natur av hensyn til barn, andre mennesker eller fremtidige generasjoner (arveverdi) uavhengig av egen bruk. Dette er også en relevant samfunnsøkonomisk verdi som bør hensyntas.

«Vinnerne» av fritidsboligutvikling er typisk grunneiere, som selger hyttetomter, og bygg- og anleggsbransjen og reiselivsnæringene, som opplever økt aktivitet. Mange av disse er lokalt forankret, men det er også mye av gevinsten som flyter ut av det lokale området, særlig når byggingen gjennomføres av større entreprenører, med egne ansatte utenfra. «Taperne» er typisk dagens og framtidige natur- og friluftslivsinteresserte, både deltidsinnbyggere og innbyggere lokalt, og i landet for øvrig (både knyttet til bruk og ikke-bruk).

For kommuneøkonomien og lokalbefolkningen er de samlede konsekvensene og det økonomiske totalregnestykket mer usikkert. Regnestykket avhenger blant annet av hvordan de lokale verdiene vil utvikle seg over tid. En kortsiktig forvaltning der en legger mye vekt på umiddelbare positive, lokaløkonomiske virkninger kan også forringe det langsiktige grunnlaget for utviklingen av attraktive destinasjoner. Kommunene er arealmyndighet og har samlet avsatt betydelige arealer til fritids­boligutvikling. Samtidig er det ikke åpenbart at fritidsboligutvikling har netto positive virkninger for befolkningen i kommunene. En rekke analyser og gjennomganger peker på at beslutningsgrunnlaget for arealplaner er generelt svakt, se Naturrisikoutvalget[10] og andre[11]. Riksrevisjonen (2018-2019) er også kritiske til bruken innsigelsesinstituttet som verktøy for å ivareta nasjonale naturverdier.[12]

Lokale, regionale og nasjonale konsekvenser

Beslutninger om bygging av fritidsboliger har også virkninger utenfor kommunene. Mens økt aktivitet fra tilreisende vil være positivt for lokaløkonomien, vil dette delvis overføres fra andre kommuner. En Skien-families handel ved opphold på hytta i Kragerø bidrar til verdiskaping og sysselsetting i Kragerø. Men det er ikke en netto verdiskaping nasjonalt, så lenge alternativet er å oppholde seg i Norge, enten det er hjemme eller på høyfjellshotell på Gaustadblikk. Dersom alternativet er pakkereise til Syden, er hytteturen en netto gevinst for Norge.

Også naturpåvirkningen i utbyggingskommunen har betydning for andre kommuner. Iversen mfl. (2023; 2024)[13] anslår endring i markedsverdier og ikke-markedsverdier ved redusert fritidsbolig­utvikling i Norefjell-Reinsjøfjell sammenlignet med et planlagt utbyggingsscenario. Gjennom betalings­villighetsundersøkelser blant lokalbefolkningen, deltidsinnbyggere i området og blant befolkningen i Oslo og Akershus (som har relativt kort reiseavstand til området), verdsetter de deres preferanser for å redusere nedbyggingen av natur i Norefjell-Reinsjøfjell, og sammenligner det med tapt lokal verdiskaping som følge av redusert økonomisk aktivitet. Figur 7 oppsummerer hovedresultatene: produksjonstapet er redusert lokal verdiskaping som følge av å redusere utbyggingen fra 6500 fritidsboliger til henholdsvis 3500 og 500 fritidsboliger. «BV lokal», «BV deltid» og «BV regional» er betalingsviljen for henholdsvis lokalbefolkning, deltidsinnbyggere og blant innbyggerne i Oslo og Akershus for å realisere samme reduksjoner i utbygging.

Figur 7. Anslått produksjonstap ved redusert fritidsboligutbygging i Norefjell-Reinsjøfjell (fra 6500 til hhv. 3500 og 500 fritidsboliger), og betalingsviljen (BV) for samme reduksjon i utbygging, blant lokalbefolkningen, deltidsinnbyggere og befolkningen i Oslo og Akershus.

Figuren viser at den lokale betalingsviljen blant innbyggere og deltidsinnbyggere for å unngå negative virkninger på naturen anslås å være lavere enn tapet i lokal verdiskaping om nedbyggingen reduseres sammenliknet med det som var planlagt. Blant den totale befolkningen i Oslo og Akershus overstiger imidlertid betalingsviljen klart den anslått reduserte verdiskapingen lokalt. Dette er verdier for folk utenfor området knyttet til både bruk og ikke-bruk av naturen i Norefjell-Reinsjøfjell.

I tillegg kommer betalingsviljen fra personer utenfor lokalmiljøet og Oslo og Akershus, som studien ikke anslår, men som likevel kan være positiv siden det i dette tilfellet dreier seg om å ta mer hensyn til en villreinstamme av nasjonal betydning.

Dette eksemplet illustrerer det typiske dilemmaet ved at lokale myndigheter forvalter naturverdier av regional og/eller nasjonal betydning. Lokale myndigheter tar naturlig nok mest hensyn til de verdiene som kommer de lokale innbyggerne til gode, med mindre det gis klare signaler og insentiver fra sentralt hold om en forvaltning som er til beste for samfunnet som helhet. Eksemplet viser at når en tar hensyn til innbyggerne i andre kommuner, kan den samlede kostnaden overstige den lokale nettogevinsten. Hver for seg kan kommunenes beslutninger framstå som positive lokalt, men summen av alle de lokale beslutningene vil være at alle innbyggere i Norge kommer dårligere ut.

Veien videre – kommunene bestemmer?

Nåt presset på naturen øker blir arealene stadig mer verdifulle, både for utbyggerne og for dem som ønsker uberørt natur. Flere svakheter i dagens virkemiddelbruk bidrar til mer nedbygging av naturen enn hva som er optimalt for samfunnet. To problemer er sentrale:

• Det er i dag ingen pris eller avgift på bruk av natur, utover tomteprisen og arealreguleringer. Når naturverdiene ikke hensyntas fullt ut, får vi overforbruk av natur til bebygd areal.
• Regionale og nasjonale fellesgoder forvaltes i kommunene. Inntektene fra utbygging og bruk av fritidsboliger tilfaller i stor grad lokale næringslivsinteresser, mens de negative konse­kvens­ene på natur bæres av innbygger lokalt og i andre kommuner. Dette innebærer ubalanse mellom lokale interesser og nasjonale fellesinteresser.

Det er behov for forsterkning av hensynet til nasjonale verdier i norsk arealforvaltning for å unngå «race-to-the-bottom», hvor verdien av god forvaltning i en kommune fortrenges av lite god forvaltning i en annen kommune. Arealforvaltningen kan forsterkes gjennom å styrke innsigelsesordningen og annen regulering, og gjennom insentiver der utbyggere og kommuner bedre ivaretar verdier utenfor kommunegrensene.

En naturbruksavgift, eller naturavgift i kortform, vil innebære at den som bygger ned eller forringer naturen betale en avgift som øker med skaden. Det kommuniserer til utbyggere, kommunepolitikere og allmenheten at det ikke er gratis å bygge ned natur, og gir insentiver til at naturverdiene tas hensyn til i samfunnets planer og beslutninger. En avgift på bruk av naturen vil stimulere til innovasjon for et mer arealeffektivt samfunn, redusere presset fra private og offentlige utbyggere, og gjøre det enklere å prioritere naturen for kommunene og andre offentlige instanser. Innføring av naturavgift har vært foreslått gjentatte ganger, blant annet i siste Grønn skattekommisjon, Skatteutvalget og Klimautvalget 2050.[14]

Andre insentiver inkluderer kriterier for miljøinnsats eller miljøresultater i rammetilskuddet til kommunene (såkalt grønn kommunenøkkel), og subsidieordninger som tilskuddsordninger for naturrestaurering, utvidet kompensasjonsordning for frivillig vern og andre tilskuddsordninger knyttet til å bevare naturverdier.[15] Å redusere naturskadelige subsidier og avgiftsunntak har prinsipielt samme effekt som å øke avgifter på aktiviteter med negative natureffekter.[16]

Støre-Regjeringen (2021-25) er opptatt av kommunenes selvstyre. I Naturmeldingen[17] er Norges bidrag til mål 1 i naturavtalen spesifisert som at:

Norge vil arbeide for å redusere nedbyggingen av særlig viktige naturarealer innen 2030, og begrense netto tap av særlig viktige naturarealer til et minimum innen 2050. Målet skal oppnås gjennom en deltakende og helhetlig arealplanlegging, med utgangspunkt i lokalt selvstyre og respekt for urfolks rettigheter.

Det defineres ikke tydelig hva målet legger i «utgangspunkt i lokalt selvstyre», og staten har over tid vært forsiktig med å påvirke arealplanleggingen i kommunene. Dette gjelder også tidligere regjeringer. Lokal forvaltning av nasjonale verdier er kjernen i utfordringen og en viktig driver til fortsatt ned­bygging av natur. Uten riktige insentiver, gjennom for eksempel gjennom prising, tetting av mangler i kunnskapsgrunnlaget for lokale arealplaner og utbedringer av svakheter i innsigelsesinstituttet, avhenger fritidsboligutviklingen først og fremst av kjøpekraften til befolkningen – kommunene har arealene klare.

[1] Artikkelen er blant annet basert på arbeid under NFR-prosjektet "LandValUse: Integrated welfare assessment of climate and biodiversity impacts of land use: From promise to policy solutions" (nr 319 917).

[2]https://www.ssb.no/natur-og-miljo/areal/statistikk/arealbruk-og-arealressurser/artikler/store-arealreserver-til-fritidsbebyggelse.

[3] Fritidsbyggområde defineres av SSB som «en samling med minst 5 fritidsbygg, der avstanden mellom byggene ikke overstiger 75 meter for tettbygde fritidsbyggområder og 500 meter for sammenhengende fritidsbyggområder». Disse deles videre inn i små (5 – 24 fritidsbygg), middels (25-49) og store (50 eller flere) områder. https://www.ssb.no/natur-og-miljo/areal/statistikk/fritidsbyggomrader.

[4] SSB deler inn norske kommuner i grader av sentralitet i seks klasser fra klasse 1 (mest sentral) til klasse 6 (minst sentral). https://www.ssb.no/klass/klassifikasjoner/128

[5] Menon og Rambøll. 2023. Virkninger av fritidsboligutbygging i Innlandet. Menon-publikasjon 120.

[6] Blumentrath, S., Simensen, T. & Nowell, M. 2022. Kartlegging av tomtereserver for fritidsbolig i Norge. NINA Rapport 2171.
Simensen, T., Erikstad, L., & Halvorsen, R. 2021. Diversity and distribution of landscape types in Norway. Norsk Geografisk Tidsskrift 75(2).

[7]https://www.ssb.no/natur-og-miljo/areal/statistikk/arealbruk-og-arealressurser/artikler/store-arealreserver-til-fritidsbebyggelse. Fritidsbebyggelse i kommuneplanens arealdel. SSB vurderer at tallet trolig er høyere, fordi de baserer anslaget på Digitalt Arealplankartdatabase, hvor ikke alle kommuner har rapportert inn arealformålene fra gjeldende kommuneplan. I en samlet gjennomgang og analyse av areal avsatt til fritidsbebyggelse i Norge, anslår Blumentrath mfl. (2022) at det er satt av 1560 km2 til fritidsbebyggelse i Norge, hvorav 76 prosent er arealreserve.

[8] Lyngstad, A., Simensen, T. & Kyrkjeeide, M.O. 2023. Naturrekneskap for ei hyttegrend. Otrosåsen på Hovden i Bykle kommune. NINA Rapport 2354.

[9] Menon. 2022. Bærekraftig arealutvikling i Norefjell-Reinsjøfjell. Menon-publikasjon 41.
Menon og Rambøll. 2023. Virkninger av fritidsboligutbygging i Innlandet. Menon-publikasjon 120.

[10] NOU 2024:2. I samspill med naturen. Naturrisiko for næringer, sektorer og samfunn i Norge. Oslo: Klima- og miljødepartementet.

[11] Holth & Winge og Menon. 2024. Ansvar for og uavhengig kontroll av konsekvensutredninger.

Holth & Winge og Menon. 2024. Naturavtalens tredje delmål. Sikring av etablerte verneområder og nye juridiske og økonomiske virkemidler for å øke verneandelen i Norge.

Holth & Winge & OsloMet 2023. Maktfordeling og kontroll innen arealforvaltningen.

Menon & Sweco. 2019. Kvalitet på konsekvensutredninger av klima- og miljøtemaer i kommuneplanens arealdel. Menon-publikasjon 16.

NINA, Holth & Winge, NIBR & OsloMet. 2022. Bærekraftig arealbruk innenfor rammen av lokalt selvstyre. KS FoU-rapport.

[12] Riksrevisjonen. 2018-2019. Riksrevisjonens undersøkelse av behandling av innsigelser i plansaker. Dokument 3:7.

[13] Iversen, E. K., Grimsrud, K., Handberg, Ø. N., Lindhjem, H. og Navrud, S. 2023. Ser vi atter slike fjell og dalar? Avveiningen mellom lokaløkonomi og naturkostnader ved hytteutbygging. Samfunnsøkonomen 1:26-38.

Iversen, E. K., Grimsrud, K., Lindhjem, H., & Navrud, S. 2024. Mountains of trouble: Accounting for environmental costs of land use change from tourism development. Tourism Management 102, 104870.

[14] NOU 2015: 15. Sett pris på miljøet. Rapport fra grønn skattekommisjon. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2022: 20. Et helhetlig skattesystem. Oslo: Finansdepartementet.

NOU 2023: 25. Omstilling til lavutslipp Veivalg for klimapolitikken mot 2050. Oslo: Klima- og miljødepartementet.

[15] Holth & Winge og Menon. 2024. Naturavtalens tredje delmål. Sikring av etablerte verneområder og nye juridiske og økonomiske virkemidler for å øke verneandelen i Norge.

[16] Menon mfl. 2024. Subsidier som er skadelige for naturmangfold. Menon-publikasjon 113.

[17] Meld. St. 35 (2023–2024). Bærekraftig bruk og bevaring av natur. Norsk handlingsplan for naturmangfold. Oslo: Klima- og miljødepartementet.